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智库|深圳市场化法治化的内在秘诀

[日期:2019-09-10]

  “建设中国特色社会主义先行示范区”花落深圳,是因为深圳建设中国特色社会主义和改革开放的创新实践走在全国前列,具有良好的示范性和借鉴意义,得到党和国家的高度认可,正所谓有为才有位。

  本文作为下篇,尝试对深圳建设中国特色社会主义的市场化、法治化经验开展进一步探讨。看清自己,看清过去,才有助于行稳致远,开创未来,不负使命。

  01、深圳的“市场化、法治化”经验在打造中国特色社会主义先行示范区和全球标杆城市的新目标新形势下,可能需要更加内在的精细化阐述和示范性提炼

  市场化、法治化是深圳经验的核心组成部分,这是毫无疑义和社会各界公认的。众多的后发城市、欠发达地区和发展中国家,在当前发展阶段基本都面临市场机制不够完善、法治不够健全、国际化程度不够高的问题。深圳的市场化、法治化实践经验,为这些城市、地区和国家提供了准确的方向示范和成效示范。

  当前,美国及其主要盟友作为全球标杆的意义和作用呈现弱化态势(详见上篇《时势造先锋,不是你是谁——深圳建设先行示范区》)。深圳致力于建设中国特色社会主义先行示范区和打造全球标杆城市,不仅要达到发达国家全球性城市的发展水平,更需要超越他们并向其示范中国特色社会主义优越性。换言之,深圳过去是学生,未来要达到乃至超越老师。然而,老师们正以市场化、法治化见长,且目前长于深圳,长于中国。

  有鉴于此,深圳的“市场化、法治化”如若体现不出与老师们的差异化和先进性,那么很难从理论上说明,深圳追赶并超越老师是可待实现的。因此,当前更迫切需要总结提炼的是“市场化、法治化”经验之中,能够支撑实现赶超老师的精细化、示范性做法与规律。

  02、深圳“市场化、法治化”更内在的秘诀是在快速变化的经济转轨过程中,注重原则性与灵活性、变通性的结合,注重具体问题具体分析,注重结构性动态均衡艺术,依托产业升级、技术进步不断夯实市场经济体制,坚持为建设中国特色社会主义的每一轮宏伟目标而努力奋斗

  (一)深圳市场化的差异化经验之一:在坚持社会主义基本经济制度的基础上,结合发展使命和发展阶段需要,构建国有经济与民营经济、外资相得益彰、最有助于孕育释放市场活力的所有制结构

  深圳在坚持社会主义基本经济制度的同时,并未机械地理解“以社会主义公有制为主体、多种所有制经济共同发展”要求,而是理论联系实际,围绕最有助于孕育释放市场活力的目标来构建所有制结构。

  在保障社会主义公有制主体地位方面,深圳并未如计划经济时代“国有经济规模占主体地位”那样理解和实践,而是充分考虑到毗邻市场经济高度发达的香港的独特优势,以及亟需率先构建社会主义市场经济的使命要求,在持续推动国企改革的基础上,将“社会主义公有制为主体”在特定历史阶段的实践中体现为“保持国资国企在全市经济中的先导性、影响力和保障力”,将80%-90%的自由竞争土壤和行业发展空间留给民营经济和外资。2017年,深圳市属国企总资产达2.56万亿元,营业收入4005亿元,上缴税金705亿元,增加值占全市GDP比重为5%;在全国37个省级监管系统中,市属国企总资产排名第五,净资产排名第四,利润总额排名第三,净利润、成本费用利润率排名第二。在促进多种所有制经济共同发展方面,深圳也并未采纳新自由主义、华盛顿共识的国企私有化主张,在保持一定比重国资国企的基础上,毫不动摇鼓励、支持、引导民营经济和外资发展,在公有制和非公有制结构上实现了深圳特色的均衡,多种所有制主体携手创造了世界工业化、现代化、城市化发展史上的深圳奇迹。

  这种所有制结构的优势显而易见。一是民营经济、外资的大发展为国资国企提供了学习样板和倒逼机制,促使后者通过改革转变为体制机制更完善的市场主体,更好地发挥市场发展的先导、保障作用。二是民营经济、外资与国资国企的商业合作与优势互补,随着形势发展、城市使命变化而日益增强。特别地,国资国企具有担当纠正市场失灵政策使命、对冲贫富差距的天然基因,为社会主义市场经济的平稳有序发展提供了有力保障。三是特别重要的一点,伴随着民营经济大发展和工业经济向高新经济、知识经济的转型升级,“一股独大”逐步让位于“经理层持股”“核心技术人员持股”“员工持股”,能够“劳有厚得”的群体规模日益扩大,为促进消费、平衡供需和经济动力转型提供了重大依托。在民营经济乃至混改后的国企中,所有制结构悄然变化,产生了以企业为边界的小型、新型集体所有制,加之相伴的决策民主化、意见民主化进程,走向高新科技和新经济的民营企业日渐自发地出现符合中国特色社会主义的经济民主、意见民主等本质特点,华为就是其中的佼佼者。未来只需加以合理引导扶持,这些高质量的民营经济就能与时俱进地成为社会主义公有制的崭新形式与复合性、交叉性成分,为建设中国特色社会主义增厚经济基础底蕴。

  (二)深圳市场化的差异化经验之二:在坚持市场决定资源配置的基础上,因应经济社会结构快速变化的需求,科学、动态地构建政府与市场关系,不走任何极端,形成“有为政府”和“有效市场”

  在政府与市场关系方面,当前接受度相对较高的一个经验是深圳的“小政府、大社会”。但是,必须加以说明的是,深圳的“小政府、大社会”与类似于香港“积极不干预”的“小政府、大社会”,有着本质的区别。深圳“小政府”的“小”,除了表现为政企分开、政府不干预企业具体经营、向服务型政府转变等方面外,更为重要地体现为因时制宜、因业制宜、因地制宜地“该主导就主导、该介入就介入”,然后适时伺机退出,既保障市场健康有序运行又激发市场的最大活力。因此,深圳的“小政府、大社会”,在实践上的本质体现就是“有为政府”和“有效市场”的有机结合。

  在深圳超速发展、超大城市建设的过程中,每隔一段时间就发生市场特征的显著结构性变化。在同一发展阶段,市场发育不充分、市场基本成熟、市场失灵同时存在;先发城区(如福田、南山)、后发城区(如光明、坪山、大鹏新区、深汕合作区)、老城区转型重新寻求市场活力(如罗湖)同时存在。在上述领域,今天的结构是6:4,明天可能就是5:5,后天可能就是2:8;既有直线式变化,也有反复、螺旋式变化。在不同发展阶段,上述结构又是完全不同的动态变化景象。绝对意义上的“小政府”,无法胜任上述复杂、快速变化局面的有效应对。正如《探路之役:1978-1992年的中国经济改革》的作者萧冬连先生的研究观点“地方政府在改革开放市场化不同阶段有不同的地位、作用,不能一概而论、纯粹从理论上分析,地方政府到底应该管什么、不管什么,它有一个历史阶段性过程”“不能否定改革开放初期地方政府在市场改革中的作用”。

  换言之,深圳并未静态地理解“市场在资源配置中起决定性作用”,而是理论联系实际,基于处于产业生命周期各阶段的行业的共存、处于各个工业化阶段的辖区的共生、各地各行业结构调整快慢不一的结构性特点,在政府与市场关系上实现多种模式、多种比例的动态均衡。从发挥政府作用的具体方式看,伴随着工业经济向高新经济、知识经济的转型,伴随着第三方专业服务市场的成熟壮大和互联网、大数据技术的应用创新,政府逐步摆脱计划式做法,借助于大调研、新技术,借助于智库、顾问公司等专业服务机构,依托国有企业市场化运作、政府投资、行政措施等多种政策工具,逐步形成更具市场化导向的决策与施政方式。

  一是在解决市场发育不足问题上,依靠政府投资和国有企业市场化投资(如特发、深物业、深深房、深城建、深业、赛格和特建发、市投控、地铁集团等),发挥城市基础设施建设和发展载体打造的主力军作用,发挥组织市场和培育市场主体的先导作用。二是在市场发育成熟过程中的促进上,制定更具针对性的产业政策,建立包括政府部门、非营利性科技产业服务机构(如科技事务所、行业协会等)、市场化产业服务企业的三层次体系,各层次主体功能互补地为科技、产业壮大和有序运行提供服务。三是在引领市场服务城市使命和国家战略上,政府不仅设立虚拟大学园、重点开发片区、大学城等重大发展支撑载体,而且指导国资国企和联合民营龙头企业,引领市场向科技、新经济的更高峰攀登。如国资成立深超科技公司,与TCL合作生产高世代液晶显示器,开始解决深圳电子信息产业链上的“少屏”问题;深业集团引入全球领先的半导体知识产权提供商ARM公司,推动集成电路核心知识产权研发与产业化,引领产业生态建设,系统解决“缺芯”问题。国资国企的“一区多园、圈层梯度”战略为市场经济冲破行政辖区物理约束、促进区域协调发展提供了强大平台和助力。四是在纠正市场失灵上,当城市更新依次经历政府立规、国企率先试点的启动期和市场全面深度参与的加速期后,出现了公共配套落地难、产业用房房地产化、产业导入不及预期等“市场失灵”问题。政府通过片区乃至跨片区规划统筹、基于“打好补丁”的政策顶层设计、探索为市场主体对接政府产业资源等方式,对城市更新发展方向及时纠偏。当房地产投资属性暴增,教育、医疗等公共服务民营化市场化后,房地产从生活资料、教育医疗设施从公共设施转化为新型生产资料,且生产资料准私有化特征越来越明显,造成人才、企业成本高居不下,贫富差距呈现拉大趋势。政府通过重新加大公共投入,调控房价并推动人才房保障房与商品房为6:4的“二次房改”,来重塑以人为本、以市场活力为本的营商环境竞争力。

  (三)深圳法治化的差异化经验:在坚持社会主义法治的基础上,勇于开展基于“变通”的法制创新和基于新技术的治理创新,妥善解决实践需求变化始终先行于现有法律法规的矛盾,并据此不断完善与发展社会主义法治体系

  一方面,深圳始终坚持建设社会主义法治城市,结合发展社会主义市场经济和开放对接国际惯例规则的要求,战友心水坛,用足用好全国人大授权、省级改革试点授权和特区立法权、较大市立法权的优势,结合扎实的需求调研,创新推动法制建设,完善城市法律法规体系,丰富法治实践。例如,率先落实“有偿使用国有土地”,解决特区建设的启动资金问题;率先开展外资准入和登记,解决工业化的重要动力来源问题;率先探索集体建设用地入市,解决城市土地资源难以为继的问题;率先制定深标M0和W0用地,解决科技等新兴业态的承载力问题;率先设立法定机构(2008年6月内地第一家法定机构深圳市城市规划发展研究中心成立),探索更具市场化的专业服务运行模式。

  另一方面,深圳并未刚性的理解“坚持社会主义法治”要求,不将法治实践和必要的“变通”做法截然对立。深圳在四十年的改革开放和高速发展过程中,每隔一段时期就会集中地涌现出与现有法律法规下难以解决的新问题和新需求,法制的阶段稳定性与产、城、人的现实需求的动态性、复杂性产生了矛盾,在全国具有突出的代表性。完全中规中矩地遵守现行法制,改革开放和创新很难深入推进,规划蓝图难以真正落地。对此,深圳抓住中国渐进式改革——中央放手让深圳试验的机遇,通过一些可容忍的变通做法,保持法治实践的灵活性和前瞻性,服务瞬息万变的市场需求。在此过程中,边变通、边总结、边改进,成熟后将其转化为正式条文,支持原有法律法规的修订或充实,不断丰富和完善社会主义法治体系。值得特别关注的是,“变通”做法如果围绕“三个有利于”而非个人谋私利而开展,就宜被视为鼓励创新、“宽容失败”、合情合理的范畴。深圳在具体实践中,通过开展持续的党建和打击腐败,结合激励机制改革,以保障“变通”做法的方向性、正义性与合理性。

  再一方面,依托发达的互联网等科技产业优势,深圳人大、政府、司法、公安部门利用网络、人工智能等先进技术改善法治化建设,例如大数据征信、社区网格化治理、智慧政务等,提高法治的科学性和精准性。这也说明,深圳致力于持续推动产业升级,最终为社会主义法治城市建设提供了优越的技术实现条件。产业升级、技术创新与法治进步相辅相成。

  03、深圳正在率先探索的中国特色社会主义新的伟大实践,不仅已经为后发地区提供了示范借鉴,未来也必将为发达国家的经济社会转型提供有益的启示借鉴

  以深圳为先锋开展探索的中国特色社会主义,与20世纪90年代全球兴起的“第三条道路[1]”有着显著的异同点。基本相同点在于两者的方法论,均崇尚在快速变化的经济社会中,注重不同经济制度之间的优点糅合和互补不足,不偏向某一个极端。其中,中国特色社会主义深圳实践在取长补短中更加注重矛盾之间的动态均衡。本质差异点在于:一是指导思想,中国特色社会主义以马克思主义的立场、观点和方法为指导,而不局限于马克思主义的个别结论。“第三条道路”倡导和特别强调指导思想多元化。二是所有制结构,中国特色社会主义坚持在经济转轨过程中以公有制为主体,鼓励发展多种所有制;“第三条道路”则以私有制为实践前提。三是政党领导,中国特色社会主义坚持中国的领导,坚持民主集中制的组织原则,而“第三条道路”主张多党制和所谓彻底的民主制,政治民主有走极端化的倾向。

  以深圳为先锋开展探索的中国特色社会主义,正因为之于资本主义和“第三条道路”的本质差异,通过坚持党的领导,坚持中国特色社会主义指导思想,坚持改革开放,坚持国资国企的先导性、影响力和保障力,坚持“有为政府、有效市场”,坚持社会主义法治,具有矫正市场失灵、防止贫富差距过大、防范政府财力不可持续等方面内在基因和核心能力。当前,资本主义发达国家普遍受困于经济复苏乏力、中产阶级萎缩、天文数字主权债务、高杠杆家庭债务的严峻挑战。在他们正遭遇发展道路发展模式的全球质疑、反思和迷茫之际,不断丰富完善且将在全球横空出世的深圳实践,可以向世界展现中国特色社会主义对资本主义危机的矫正作用,将为这些发达国家的经济社会转型提供有益的启示借鉴。

  《中共中央 国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》既为深圳进一步的实践探索指明了方向,更是暗含着对深圳担当作为超越党和国家预期的殷切期待。风雷动,旌旗奋,是人寰。“四十周年”过去,弹指一挥间。可上九天揽月,可下五洋捉鳖,谈笑凯歌还。世上无难事,只要肯登攀。

  [1]即不同于以国家干预为主要特征的传统民主社会主义或社会民主主义,也不同于西方右翼政党所奉行的新自由主义的道路。以英国伦敦经济学院院长安东尼·吉登斯《第三条道路:社会民主主义的复兴》最有影响力。

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